Compartimos el capítulo 7 del libro “Derecho colectivo burocrático” de Alma Ruby Villarreal Reyes (se publica este adelanto de libro con autorización de la autora y la editorial).
La agenda pendiente en la reforma laboral burocrática
La reforma al artículo 123, apartado A, constitucional en 2017, como se vio en capítulos anteriores, se sustentó en dos pilares básicos: el primero, la transformación del sistema de justicia, y el segundo, libertad y democracia gremial. Conforme a esta reforma, las Juntas de Conciliación y Arbitraje de composición tripartita transitan hacia la desaparición y la impartición de justicia estará a cargo de los poderes judiciales, tanto en el ámbito federal como en el local.
El nuevo sistema de justicia se vio complementado con una amplia reforma en 2019 en la ley reglamentaria a través de juicios orales, el uso de nuevas tecnologías y procedimientos más eficaces para lograr tener justicia expedita. En ellos ocupa un lugar clave el respeto a los derechos fundamentales y la perspectiva de género, poniendo el acento en la obligatoriedad de la representación proporcional de las mujeres en las directivas sindicales y como obligación de la parte empleadora, en acuerdo con la parte trabajadora o sindical, de implementar el protocolo para prevenir la discriminación por razones de género y atención de casos de violencia y acoso y hostigamiento sexual, así como erradicar el trabajo forzoso infantil.
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Esta transformación envió un mensaje muy claro de distanciamiento de las formas corporativas mediante las cuales la justicia se impartía sin la participación de la parte trabajadora y la empleadora. Serían juezas y jueces ajenos a intereses corporativos. Por otro lado, era clara la intención de respetar el principio de la división de poderes, de tal manera que el poder ejecutivo, federal o local, no participara en la impartición de justicia. Otra razón agregada a esta transformación tuvo su origen en exigencias internacionales que reclamaban la presencia de mayor independencia de la autoridad judicial.
En el ámbito burocrático subsiste un modelo producto del sistema corporativo el cual se refleja no sólo en la existencia de un tribunal de justicia que depende esencialmente del Poder Ejecutivo, sino también del férreo control de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que ha optado por una política de restricción presupuestal y de práctico abandono de los temas laborales.
Es evidente que urge una reforma laboral burocrática, pero no basta que cambie el texto de la ley sino que se requiere un cambio en el orden administrativo, político e incluso de cultura laboral tanto en el régimen propio de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado como a nivel de los estados y municipios en el que subsiste un submundo, que no sólo tienen en estado de indefensión a las personas trabajadoras sino que también ha impedido la existencia de un servicio público eficiente y cálido. Como muestra de esta deformación basta conocer los gigantescos adeudos en materia de salarios caídos, la diversidad del sistema pensionario, la baja eficiencia de los servicios públicos y la ausencia del reconocimiento profesional de aquéllas personas servidoras públicas que cumplen con su labor.
La ambiciosa reforma llevada a cabo en el ámbito de la Ley Federal del Trabajo no es compatible con el atraso que subsiste en el régimen general del apartado B, cuya integración se complementa con la representación de personas trabajadoras por conducta de las dos federaciones más importantes que los representan en México, la FSTSE y la FEDESSP. Sindicatos tan importantes como los de la Ciudad de México, de los organismos descentralizados o de la banca de desarrollo, carecen de representación en este espacio.
La interrogante estriba en definir qué tipo de modelo de justicia burocrática es apropiada para nuestro tiempo.
Nuevo órgano de justicia
Un primer punto está relacionado con la integración del órgano impartidor de justicia. Creemos que preservar el existente carece de justificación política y práctica. Política, porque la estructura de la representación de las y los trabajadores ha tenido muchos cambios, considerando la vigencia de los principios constitucionales de libertad y democracia sindical y la ratificación de los convenios internacionales de la Organización Internacional del Trabajo, particularmente el 87 y el 98. Por ejemplo, la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado dejó de ser la única reconocida por el Estado, y por ello, a partir del 1 de mayo del 2019, se suprimieron de la ley burocrática diversas disposiciones de corte corporativo.
En este punto consideramos que convendría valorar la estructura, si debe ser sustentada en jueces y juezas, similar a las actuales personas juzgadoras del Tribunal Laboral Federal de Asuntos Colectivos o una composición tripartita similar a los Tribunales de Justicia Fiscal y Administrativa. Todo indica que mantener la representación gremial en los tribunales carece de justificación, ya que ello responde al viejo modelo, además genera un costo presupuestal innecesario, es motivo de lentitud en el proceso y en la práctica generalmente es una simulación, ya que prevalece la voluntad del voto del gobierno. En todo caso, deben implementarse mecanismos de concertación auténtica con las organizaciones de trabajadores y de trabajadoras en el diseño de las políticas públicas que les afecta.
Lo anterior debe formar parte del diálogo social auténtico. La administración de justicia requiere de un enfoque nuevo, técnico y ágil bajo el principio constitucional de brindar justicia pronta y expedita.
En nuestra opinión, deberían ser jueces y juezas unipersonales, de carácter autónomo, considerando que se someten a su decisión conflictos laborales de los tres poderes de la Unión. Conforme a esta propuesta, se logra la independencia debida, la austeridad presupuestal y la eficacia derivada de que una sola persona toma las decisiones.
Procedimientos nuevos
Un segundo punto tiene relación con los nuevos procedimientos que podrán tomar como referencia las reformas del 2019 a la Ley Federal del Trabajo, la máxima eficacia y rapidez en la impartición de la justicia, sobre todo considerando que la parte empleadora es el propio gobierno. La propuesta incluye la existencia de juicios orales atendiendo al principio de inmediación, lo cual incluye a los juicios de orden colectivo que respondan al nuevo marco de libertad sindical burocrática así como a la defensa de derechos fundamentales, entre ellos, el de la negociación colectiva, sobre todo considerando la pluralidad sindical en distintas dependencias.
En consecuencia, los factores que hoy generan lentitud pueden ser desahogados con una visión más ejecutiva y expedita en la resolución de los asuntos. Existe una serie de obstáculos para lograr un adecuado sistema de justicia en temas como los citatorios, emplazamientos a juicio, citación de testigos u absolventes, exhortos, informes y periciales. Sin duda, el tema relacionado con el cumplimiento o ejecución de los laudos está relacionado con aspectos presupuestales, ya que al carecer las dependencias de recursos para cumplir con sus obligaciones, se generan créditos laborales impagables que desprestigian al gobierno mismo, al convertirse en un violador de la ley, cuando es el órgano al que le corresponde hacer respetar el estado de derecho.
Modernización tecnológica
Un elemento complementario está relacionado con las nuevas tecnologías para el logro de los fines de eficacia señalados. También, en este aspecto, se pueden considerar disposiciones contenidas en la reforma a la Ley Federal del Trabajo, por ejemplo, el uso del buzón electrónico para las partes en el juicio, el emplazamiento vía electrónica a las autoridades demandadas, el desahogo de testimoniales y confesionales a través de videoconferencias, los juicios en línea, la presencia de un solo perito, y eventualmente, la posibilidad de arbitrajes fuera del juicio para resolver conflictos aún de forma más ejecutiva, como sucede en otros países.
Conciliación eficaz
Un cuarto punto está relacionado con el tema de la conciliación que resulta esencial y que en el actual sistema es prácticamente inexistente. Teniendo la experiencia de la reforma constitucional en el apartado A del 123, este tema es central como medio de solución de controversias. En el ámbito del sector público es prácticamente inexistente.
Reforma administrativa y presupuesto suficiente
Otros puntos esenciales están relacionados con la transparencia, la capacitación de todas las personas que vayan a operar el nuevo sistema de justicia. Buena parte de estos cambios dependen del presupuesto asignado por el gobierno federal a través de la Cámara de Diputados, y de una auténtica reforma administrativo-laboral que involucra los estrictos criterios de la autoridad hacendaria que se ha impuesto como el eje rector y juzgador superior. Ejemplos, la clasificación de personal de base o de confianza, la creación de partidas exclusivamente para personal de honorarios, con distintas clasificaciones y, sin duda, una política de bajos salarios al personal de base, que difícilmente pueden vivir con dignidad, y menos aún acceder a la formación profesional que tanto se requiere. Otro, la ausencia de recursos para la adquisición de tecnología, sin la cual sería una ilusión pensar en una modernización a través de juicios orales. Por ello se afirma, con razón, que la modernización del modelo laboral burocrático no es solamente un problema jurídico.
Debe tomarse en cuenta que una reforma laboral burocrática bien instrumentada, además del logro de fines en materia de justicia y respeto a los derechos fundamentales, traería consigo ahorros al erario público, como es el tema de los salarios caídos, los cuales en distintas dependencias son gigantescos, prácticamente impagables, y se acumulan día a día, sin embargo, inexplicablemente, no se han tomado las medidas para solucionar este problema.
Derechos colectivos
Un quinto punto está relacionado con el ejercicio de los derechos colectivos. A pesar de que en 2019 se llevó a cabo una reforma orientada a eliminar algunos obstáculos en materia de libertad sindical —especialmente en temas de pluralidad a nivel de sindicato como de federación, así como algunas prohibiciones para coaligarse con otras organizaciones gremiales, y reglas tan absurdas como señalar que habiendo ingresado a un sindicato, no se podría dejar de formar parte de él, salvo que fuera expulsado—, no existen procedimientos idóneos para regular el ejercicio de los derechos colectivos, derivados de la nueva libertad otorgada por la parte legislativa. Entre ellos destacan dos: el relacionado con la titularidad de las condiciones generales de trabajo, y el relacionado con el respeto a los derechos fundamentales, tal como lo establece la Ley Federal del Trabajo en su artículo 897.
Respecto al juicio de titularidad, conviene tener presente que antes de la reforma de 2019 se contemplaba la posibilidad de un solo sindicato en la dependencia, y la regla era tan dura, que incluso cuando se pretendía constituir una nueva organización gremial, se obligaba a la desaparición de la anterior, lo cual era prácticamente imposible. Ahora que existe la posibilidad de varios sindicatos, el reclamo por parte de un nuevo gremio de ser reconocido como mayoritario demanda que exista un procedimiento para dirimir la controversia sobre el mayor interés profesional. Este conflicto deberá ser resuelto mediante un recuento por voto personal, libre, directo y secreto, y para ello deberán integrarse padrones confiables o listados de personas votantes, y señalarse un lugar idóneo para desahogar la consulta. En la reforma propuesta deberán establecerse los detalles procesales que hagan eficaz tal diligencia.
Por lo que se refiere al respeto a los derechos fundamentales, en la actual legislación no está contemplado procedimiento alguno, en el nuevo marco de la legislación nacional, convencional y jurisprudencial. Es fundamental dar respuesta a eventuales reclamos en esta materia, tales como el reclamo por violaciones a la libertad sindical, a la negociación colectiva, a la impugnación de procedimientos de elección de directivas sindicales, la impugnación de sanciones sindicales, la impugnación de los estatutos, entre otros.
Estos procedimientos especiales colectivos deberían ser torales y garantizar que su desahogo sean en plazos muy cortos, porque la dilación, especialmente en estos temas, hacen ineficaz la vigencia del derecho. Un ejemplo de esta dilación es el caso de una controversia entre dos sindicatos en el seno del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, que llevó aproximadamente nueve años su resolución. Como un elemento adicional, al igual que en el derecho individual, deberán utilizarse las nuevas tecnologías para el desahogo de los mismos juicios. Sin embargo, bien sabemos que esta elemental propuesta se enfrentará nuevamente con la restricción presupuestal siempre presente.
Sindicatos minoritarios
El sexto punto se relaciona con el surgimiento de los sindicatos minoritarios, que como fruto de la nueva libertad sindical, se hacen presentes con diversas características en la mayoría de las dependencias públicas.
No es fácil el tratamiento de este tema, ya que por un lado es la expresión del ejercicio de un derecho que permite la pluralidad sindical, esto es, que puedan existir varias organizaciones sindicales en una dependencia, pero hasta ahora este derecho no abarca la posibilidad de que un sindicato amplíe su radio de acción a dependencias distintas, o sea, el llamado sindicato de rama. Durante largo tiempo ante el agobio de un sindicato corporativo impuesto por encima de la voluntad de las trabajadoras y trabajadores, muchas veces represor y coludido con las autoridades, los grupos disidentes reclamaban el derecho a existir como organizaciones gremiales, lo cual es totalmente legítimo, como lo es el que gocen de derechos para existir, organizarse, representar a sus miembros, recibir las cuotas sindicales de los mismos, contar con información y, en general, defender a sus afiliados frente a la parte empleadora y las diversas autoridades.
La otra cara de la moneda son los excesos en que se puede incurrir en el ejercicio de este derecho, sobre todo cuando existe el incentivo de creer que por el hecho de constituir una organización gremial se tenga automáticamente el derecho a gozar de licencias sindicales con goce de salarios para sus dirigentes, además de otras prebendas, ejemplos: pago de gastos de administración, espacios sindicales, etc. Esta motivación económica ha provocado que en algunas dependencias se haya multiplicado el número de sindicatos. Como ejemplo suele hacerse referencia al caso del Instituto Nacional de Bellas Artes, en donde existen más de una veintena de sindicatos y así podríamos decir de varias dependencias, aun cuando el número sea menor. Un impulso adicional a esta multiplicación deriva de la disputa entre la FTSE y la FEDESSSP, ya que cada una de estas federaciones reclama espacios para gozar de interlocución con las dependencias y el propio Estado.
Para transitar hacia una regularización en esta materia es fundamental tener en claro los derechos que deben gozar estos sindicatos minoritarios a la luz del Convenio 135 y su Recomendación 143 de la Organización Internacional del Trabajo, como elementos orientadores, al no estar ratificados por nuestro país, y tener como referencia el criterio de nuestro máximo tribunal, y en especial la tesis pionera 2a. I/2012 de rubro “Libertad sindical. Privilegios admisibles en favor del sindicato más representativo o mayoritario”, cuyo ponente fue el ministro Fernando Franco González Salas, y de ésta considerar otras que se han deducido de la misma. En dicha tesis se hace un deslinde entre los derechos que tiene el sindicato minoritario y el mayoritario, apoyado en criterios de la referida Organización Internacional del Trabajo, establece que el sindicato minoritario tiene un conjunto de derechos, sin embargo, subraya que la negociación colectiva corresponde al sindicato mayoritario, también que el ejercicio de los derechos del sindicato minoritario no deben afectar los servicios que presta la institución.
Tampoco debe soslayarse los criterios emitidos por el Tribunal Laboral Federal de Asuntos Colectivos, con residencia en la Ciudad de México, si bien en el sector privado, orientan en torno a la problemática que se presenta cuando existen sindicatos minoritarios, entre otros, el Procedimiento Especial Colectivo PEC 747/2023, en el que la suscrita en ese entonces en su calidad de juzgadora, retomando la tesis antes citada, estableció que el sindicato minoritario en materia de libertad sindical debía ceñirse a los siguientes principios: i) derechos del sindicato titular para negociación colectiva, privilegios admisibles; ii) derechos del sindicato minoritario relativos a la organización de su gestión y su actividad, así como formular su programa de acción y, por tanto a la representación de sus personas agremiadas, pago de cuotas, derecho a la información, entre otros; iii) el funcionamiento del centro de trabajo no debe afectarse debiendo atenderse: a) la divisibilidad del prestación; b) la razonabilidad de la medida, y c) la proporcionalidad de la representación del sindicato minoritario.
Un factor adicional en esta materia es tomar en cuenta que los criterios de la OIT no deberían ser aplicados mecánicamente en nuestra realidad jurídica habida cuenta que las recomendaciones de dicha institución se generan en un entorno sindical diferente al nuestro. Por ejemplo, en Europa la administración del convenio colectivo muchas veces se realiza por comités de empresa, y no directamente por sindicatos y en este comité, la proporción de delegados depende de la proporción de personas afiliadas que tenga el gremio en esa fuente laboral. También la existencia de una contratación colectiva por rama de industria marca diferencias de nuestra propia realidad.
Los excesos que se han hecho evidentes en algunas dependencias públicas devienen también de la falta de claridad por parte de las y los responsables en las áreas de relaciones laborales, que creen, por ejemplo, que por el hecho de que se forme un nuevo sindicato tengan automáticamente licencias con goce de salario u otros beneficios. En tanto se realiza una reforma legal adecuada, convendría quizás que las dependencias definieran el paquete de apoyos que están dispuestos a otorgar y distribuirlos en proporción al número de personas afiliadas que tenga cada sindicato. Y este criterio de proporcionalidad aplicarlo a las distintas comisiones que existan. Ejemplo, de admisión y promoción.
Quizá el caso más reciente se ha dado en la Secretaría de Cultura y específicamente en el Sindicato de Radio Educación, donde coexisten afiliados y afiliadas a cinco organizaciones sindicales. El sindicato mayoritario representa alrededor del 66% de las personas trabajadoras de base, otro el 18%, uno más el 6%, otro el 3% y el quinto no llega ni al 1%. Basta señalar que uno de los gremios que reclama derechos como sindicato minoritario tiene tan sólo una persona afiliada. Lo increíble del caso es que el área de recursos humanos de dicha secretaría sostiene el criterio de que cada sindicato tiene el mismo derecho de representación en el seno de la Comisión de admisión y escalafón, o sea, que el sindicato que tiene 1 afiliado y el que tiene cerca del 70%, gozan de los mismos privilegios de contar con un representante con voz y voto en el seno de dicha comisión. Puede uno imaginar lo absurdo de este criterio que ha generado, como es lógico, gran inconformidad y lo que es peor, llevado a otras dependencias, explica en parte por qué es alentador multiplicar el número de sindicatos.
Transparencia sindical y rendición de cuentas
El séptimo punto que sería importante de abordar en materia de derecho colectivo burocrático es la obligación por parte de los sindicatos de rendir cuentas por una parte a sus personas afiliadas en lo que se refiere a las cuotas sindicales y, por la otra, las obligaciones que derivan de los artículos 65, 77 y 78 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la cual señala con claridad la ubicación de los gremios.
Nueva cultura democrática
El octavo punto está relacionado con el comportamiento de la autoridad frente al nuevo paradigma de libertad sindical burocrática, contemplado en la reforma de 2019 y el que fue definido en la citada ley general de transparencia. La realidad nos demuestra que subsisten dificultades para avanzar en el proceso de transformación de la práctica. Éstas devienen de cuatro fuentes: primera, de los propios líderes sindicales que se resisten a permitir que exista plena transparencia y a la renovación de los cuadros directivos, especialmente de la Secretaría general o Presidencia como se le denomina en los últimos tiempos. La reelección está explícitamente prohibida por la ley burocrática en el artículo 75. Técnicamente debería prevalecer esta disposición puesto que no hay ninguna jurisprudencia que la contradiga. Sin embargo, el tribunal apoyado en la tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia, la permite, a su vez sustentada en un criterio de la Organización Internacional del Trabajo. El hecho es que las constantes reelecciones han sido un impedimento constante para una mínima renovación.
Este afán de mantener el poder se acompaña de otros mecanismos de control que en el mundo burocrático a veces se satisface con dádivas menores como fiestas, regalos, acceso a la contratación de parientes, la defensa de conductas indebidas por parte de las personas trabajadoras, y en general el consentimiento a vicios lo cual ha sido motivo de gran desprestigio el seno de la sociedad. En esta complacencia intervienen los propios funcionarios de las dependencias que con objeto de fortalecer al liderazgo en turno se admiten prácticas contrarias a un desempeño responsable en el trabajo.
Un elemento más deviene de la política gubernamental, y éste se refleja en las políticas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, al fomentar la contratación de personas trabajadoras irregulares, bajo las distintas denominaciones presupuestales como honorarios asimilables a salarios, honorarios simples, y más recientemente en un exceso ahora se les denomina “proveedores”. Obviamente este ejército de personas trabajadoras inseguras, jamás osarían criticar un liderazgo sindical autoritario.
También coadyuvan en este modelo los criterios jurídicos respecto de la clasificación de las personas trabajadoras de base y confianza, excediéndose en esta última categoría y en las dificultades para el trámite de darse de alta en el registro de asociaciones en el tribunal burocrático, toma de nota y particularmente, cuando se notifica el alta de personas afiliadas en los padrones sindicales.
Perspectiva de género
El noveno punto consiste en lo indispensable que la reforma laboral burocrática establezca de manera expresa la obligación de incorporar la perspectiva de género como eje transversal en todas las relaciones laborales del sector público, no sólo como principio interpretativo, sino como mandato operativo. Ello implica que las condiciones generales de trabajo, los procesos de ingreso, promoción y permanencia, así como la negociación colectiva, deban diseñarse y evaluarse bajo criterios de igualdad sustantiva, eliminación de brechas salariales y prevención de violencias. Esta propuesta encuentra sustento en los estándares internacionales y las recientes reformas constitucionales y legales a las leyes federales que obligan a erradicar la discriminación en el empleo y garantizar la igualdad de remuneración y trato, así como en el deber estatal de garantizar el ejercicio pleno de los derechos sin discriminación alguna. En este sentido, no basta con reconocer derechos en abstracto: es necesario imponer obligaciones concretas a las instituciones públicas para generar entornos laborales seguros, incluyentes y corresponsables en los cuidados, incorporando mecanismos de evaluación, sanción y reparación integral frente a violaciones, conforme a los criterios desarrollados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.