Legisladores que cruzan pasillos; la búsqueda del lado correcto
Mike Johnson, republicano, presidente de la Cámara de Representantes, sacudió al Congreso estadounidense. El paquete de ayuda a Ucrania, denegado, retenido y durante meses objeto de negociaciones cruzadas, fue finalmente aprobado en la cámara baja el pasado sábado 20 de abril. Corre la convicción de que la aprobación de este inusual paquete legislativo será aprobado por el Senado rápidamente.
La metamorfosis de Mike Johnson, quien durante meses se había opuesto al otorgamiento del paquete de ayuda a Ucrania, se debe de atribuir a dos situaciones: por un lado, el Partido Republicano, que es mayoría en la Cámara de Representantes, se encuentra profundamente dividido y la fracción más conservadora que ferozmente ha abrazado los postulados más agresivos del Trumpismo. Es muy vocal pero a lo interno de su partido no tiene la mayoría; para ganar las elecciones en noviembre, los republicanos se tienen que acercar al centro.
El propio Trump, ocupado y preocupado por sus enormes problemas judiciales, no intervino directamente en el debate y ello en sí constituyó una señal política. Por otra parte, Johnson y sus aliados en el partido, entendieron que dada la muy difícil situación militar por la que atraviesa Ucrania, ante los ojos del mundo el retraso del apoyo estadounidense ya era un claro factor que lastraba las capacidades ucranianas. El propio Zelensky anunciaba a los cuatro vientos que sin la pronta ayuda de Estados Unidos los avances del ejército ruso continuarían sin que Ucrania pudiera contenerlos: Johnson y sus colegas, junto con los legisladores demócratas, decidieron que la inacción del Congreso no podría ser considerada como la causa principal de una eventual debacle.
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Además, pesa en la mente de muchos congresistas una aritmética básica que indica que a pesar de los miles de millones de dólares gastados en esa guerra, el fracaso de la tan cantada contraofensiva ucraniana no pudo lograr avances significativos y topó con una línea Surovikin que ha resultado hasta ahora prácticamente infranqueable. ¿Cuánto más se tiene que aportar en esta guerra? Los recientes avances rusos hacia Kharkov y algunos bombardeos prácticamente impunes contra Kiev e instalaciones de infraestructura crítica, acicatearon la voluntad de Johnson a contracorriente de los ultras de su partido que, como era de esperarse, ahora quieren su cabeza.
La novedosa arquitectura de la legislación propuesta por Mike Johnson
El paquete de ayuda a Ucrania que, de acuerdo con la propuesta del Senado se encontraba en la misma legislación que otorgaba ayuda militar a Ucrania, Israel y a Taiwán parecía irremediablemente condenado a ser de nuevo rechazado. Recordemos que la ayuda a Ucrania fue denegada varias veces desde agosto de 2023 a causa de la férrea oposición del ala más conservadora del Partido Republicano, incluyendo al hoy, (¿debería de decir aún?) presidente de la Cámara de Representantes, Mike Johnson.
En ello, en medio de la enorme presión internacional, sucedió el reciente ataque a Israel por parte de Irán. Hoy, el razonamiento parece simple, pero la estrategia de Johnson fue innovadora y atrevida: si la legislación aprobada por el Senado incluye paquetes de ayuda separados para beneficiar a Israel, Taiwán y a Ucrania, ¿por qué no separarlos en vez de arriesgar a que todo el presupuesto de ayuda (unos 95 mil mdd) se perdiera? Ese razonamiento se apoyaba en el hecho lógico de que cada paquete de ayuda, individualmente considerado, contaba con el franco apoyo de diferentes grupos de legisladores.
Así, Johnson –a pesar de la muy vocal amenaza de los republicanos más conservadores– diseñó un proyecto de ley que suponía que cada paquete individual, destinado para apoyar a Israel, Taiwán y a Ucrania, fuera votado por separado y por sus propios méritos y que después de esas tres votaciones no se requiriera de una votación global para aprobarlos en conjunto. Brillante.
La votación preliminar para aprobar ese diseño legal fue aprobada mayoritariamente el pasado viernes 19, gracias a una abrumadora votación de los legisladores demócratas que rompieron con la tradición de votar según las líneas de partido. En consecuencia, este sábado 20, se aprobaron los presupuestos para la ayuda militar a Ucrania, Israel y Taiwán.
El apoyo a Ucrania, un enorme gasto
Desde el momento de la invasión, Occidente volcó su ayuda a Ucrania que se ha materializado en apoyo financiero, técnico, de inteligencia y, de manera muy relevante, equipo militar, armamento y municiones de todo tipo; tanques, helicópteros, equipo de transporte e instalaciones de misiles, artillería y equipos de defensa tierra-aire. Pronto, se asegura, llegarán una docena, o tal vez un poco más, de jets F16.
El camino ha sido errático y marcado por dudas, pausas, pero, al final, ha seguido una peligrosa pendiente progresiva que marca el mayor, más evidente y por ende peligroso, involucramiento de las potencias occidentales y de la OTAN en el conflicto. Es una decisión política y como tal, presenta riesgos que uno imaginaría han sido cuidadosamente sopesados. Tal vez no sea así.
Alemania, por ejemplo, ha pasado de ser casi un espectador y ofrecer al inicio de la contienda 5,000 cascos para los soldados ucranianos, a ser el segundo país, después de Estados Unidos, que más apoya financiera y militarmente a Ucrania: su postura ha pasado de ofrecer los cascos a los soldados a proporcionar tanques Leopard, y ahora se encuentra en medio de una gran discusión sobre si proporcionaría a Ucrania misiles Taurus de largo alcance. Alemania, además, ha pasado a asumir la responsabilidad de desplegar permanentemente 4,800 soldados en Lituania a partir de 2027. Además ha incrementado de manera notable, el presupuesto de defensa que en 2023 representó el 1.57% del PIB y llegará este año a más de 73 mil mdd, rebasando, por primera vez la meta del 2% que la OTAN ha fijado a sus Estados miembros; Olaf Scholz ha señalado que Alemania seguirá ese ritmo de gasto militar "hasta 2030 y más allá". Si la Europa está en pie de guerra, Alemania va a la cabeza. ¿Es ello políticamente sostenible al interior de ese gran país?
Los montos de la ayuda a Ucrania
Al 15 de enero de este año, de acuerdo con el Instituto Kiel, el apoyo global comprometido a Ucrania llega ya a los 278 mil mdd. A esta cantidad habría que sumar, en principio, 60 mil mdd, cuando el paquete aprobado por la Cámara de Representantes sea también aprobado por el Senado y promulgado por el presidente Biden, lo cual sucederá muy probablemente antes de que acabe esta semana.
Comprometido no quiere decir asignado y, menos, ejercido
De acuerdo con la información disponible del Instituto Kiel y del Council on Foreign Relations, al 15 de enero de este año, la ayuda estadounidense comprometida a Ucrania sumaba ya unos 75 mil mdd (sin contar el monto en vías de autorización final). La ayuda europea comprometida representaba en ese momento cerca de 93 mil mdd.
Si bien el esfuerzo de guerra requiere de un flujo de recursos financieros, humanos y materiales constante o, al menos previsible y por lo tanto programable, la realidad de la cooperación internacional (en todos los ámbitos), indica que a) el cooperante establece compromisos de apoyo de acuerdo a sus propias posibilidades fiscales y políticas; b) la programación del cooperante no necesariamente coincide con el calendario de necesidades del país beneficiario; c) los montos comprometidos no quieren necesariamente significar flujos de recursos financieros, en casos como los de la ayuda militar, se trata de ayudas en especie, o sea en equipo, vehículos y municiones; d) en ocasiones, como esta, una parte del monto comprometido se dirige a reponer inventarios de munición, vehículos y equipo que ya habían sido previamente enviados, o sea un auto pago; f) una vez que el Estado cooperante asigna un monto o su equivalente en material de guerra, se inicia el momento del ejercicio que normalmente es regulado a intervalos (tranches) debido a las posibilidades reales de abasto y procuración (drawdown).
En este caso, como he apuntado arriba, una parte muy importante de los 60 mil mdd estarán destinados a reponer inventarios de material ya enviado. De acuerdo con la información publicada por la agencia Associated Press, unos 13.8 mil mdd, representarían la aportación fresca para la compra de armas y material de guerra.
De hecho, la única parte que implicará un flujo financiero neto está representada por un crédito renegociable por 9 mil mdd.
Así, se entienden los llamados de Zelensky a urgir a que la ayuda comience a llegar a Ucrania. Para reducir el desfase entre el recurso asignado y finalmente ejecutado, parte del material de guerra que llegue a Ucrania comenzará a llegar muy pronto ya que Estados Unidos seguramente utilizará, como parte del paquete, inventarios que mantiene en Europa y que posteriormente repondrá con cargo al presupuesto autorizado.
La ayuda, un recurso finito
Este paquete de ayuda de 60 mil mdd, representa el último compromiso que podrá asumir la administración Biden. Si Trump ganara la elección en noviembre, todo podría cambiar.
La OTAN y la Unión Europea están trazando escenarios contingentes que llaman a desarrollar estrategias de defensa independientemente de la posición estadounidense. En algunos casos ya están ejecutando medidas preventivas como el incremento en el gasto militar. Cuando se contabilice el compromiso de este paquete que acabará de autorizar formalmente Biden, el total de la ayuda a Ucrania se situará alrededor de los 340 mil mdd, la fuente está por secarse. Hay un patente agotamiento de los gobiernos y el sacrificio fiscal incurrido hará que el malestar ciudadano crezca, ahí la ayuda podría frenarse en seco. Lo vivido en los últimos diez meses es una muestra de ello.
El intento por usar las reservas rusas congeladas por Occidente
Con el camuflaje de una acción que revestiría un aire de justicia, algunos países, destacan el Reino Unido y la Unión Europea, comenzaron desde hace meses a poner los ojos en los fondos de reservas rusas que se encuentran depositados en bancos europeos y que fueron congelados.
En los primeros meses de guerra, el equivalente a unos 300 mil mdd, aproximadamente la mitad de las reservas monetarias de Rusia, se encontraban depositados en bancos occidentales, de estos, unos 200 mil mdd, están depositados en bancos europeos. Una de las sanciones más severas impuestas a Moscú fue la congelación de esos activos. A raíz de la crisis que la escasez de fondos está presentando, de manera imaginativa se pensó en incautar y utilizar la totalidad de dichos fondos para financiar los gastos de guerra y eventualmente la reconstrucción de Ucrania. Idea que por supuesto recibió el entusiasta apoyo de Zelensky. Esta medida, sin embargo enfrenta severos problemas jurídicos y, sin duda, provocaría una fuerte y decisiva reacción del Kremlin, que ya ha advertido al respecto. Ahora, la Unión Europea analiza la posibilidad de utilizar los rendimientos de dichos fondos, unos 27 mil mdd, con el mismo fin. Esto, sin duda, no sólo pone de manifiesto el agudo problema de escasez de recursos futuros para apoyar a Ucrania, sino que generaría un precedente que impactaría al sistema financiero internacional. Una apuesta de alto riesgo.
La ayuda y el fin de la guerra
Una guerra estancada y terriblemente costosa en vidas humanas, que ha generado millones de desplazados y refugiados, ocasionado daños catastróficos en infraestructura y la pérdida de recursos de todo tipo, pareciera sugerir la imperiosa necesidad de terminarla. El flujo solidario y continuo de ayuda de todo tipo, abona, sin embargo a su continuación. Del lado de Ucrania, las voces que la acompañan agitan la bandera de que una victoria militar es posible y que Ucrania puede obtener la expulsión de las tropas rusas más allá de las fronteras de Ucrania de acuerdo a los mapas de diciembre de 2013. Otros, tal vez más realistas, propugnan por una Ucrania capaz de nivelar algo la situación en el frente para llegar en una mejor posición a la mesa de negociación que pondrá fin a esta guerra. Espero que esta vez no se deje pasar la oportunidad que se perdió en marzo de 2022.
"Si hemos de juzgar por las declaraciones del presidente ucraniano, en el medio de sus discursos ante parlamentos de distintos países, Zelensky ha dado a entender que existe de parte de su gobierno la intención de conceder en algunos temas cruciales en una negociación con Rusia. El viernes 18, Zelensky señaló que "las negociaciones suenan más realistas" e hizo un llamado público a Putin para entablar un diálogo directo para negociar. Por su lado, el negociador ruso Vladimir Medinsky señaló ese mismo día que Rusia había llegado a un "máximo acercamiento con Ucrania." y destacó lo que se podría considerar como elementos centrales de un acuerdo, la neutralidad de Ucrania, expresado en el compromiso de no pertenecer a la OTAN y en la adopción de una modalidad de neutralidad similar a la que mantienen Suecia o Austria. Se habló también de avances en materia de desmilitarización." (Fragmento de mi texto Paz en esta primavera, publicado en La Silla Rota, el 23 de marzo de 2022)