No se puede ser omiso frente al debate que persiste en la opinión pública sobre la existencia de los Organismos Constitucionales Autónomos (OCA), ni a las adversidades que han tenido que enfrentar por la falta de nombramientos, potestad del Ejecutivo y Legislativo, -según sea el caso- o de ambos Poderes, como ocurre con el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT).
En más de una ocasión he expresado en este mismo espacio mi absoluta convicción sobre la necesaria existencia de estos organismos para el equilibrio de Poderes; la toma de decisiones con rigor técnico, sin vicios o presiones económicas y políticas; la transparencia y rendición de cuentas; y, sobre todo, los beneficios para la sociedad y el país.
Por ello, quiero aprovechar estas líneas para referirme a las razones que motivaron la creación de un regulador autónomo para los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, es decir, del IFT.
Buena parte del siglo pasado, los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión estaban en manos de monopolios donde una única empresa podía prestar los servicios. Eran escasos, costosos y deficientes; la oferta programática y calidad de los servicios de radio y televisión también era raquítica.
Fue hasta la década de 1990 que se discutió la pertinencia de contar con regulador especializado -particularmente en materia de telecomunicaciones- para frenar el acaparamiento de estos mercados por parte de algunos agentes económicos, atender la creciente demanda de más y mejores servicios, y la acelerada evolución tecnológica que ya asomaba en aquella época.
En 1996 se creó por Decreto Presidencial la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel), un órgano desconcentrado de la entonces Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) que tenía entre otros objetivos: generar condiciones de competencia en el sector; lograr una gestión eficiente de recursos del Estado como el espectro radioeléctrico y las posiciones orbitales; así como ponderar criterios técnicos sobre los políticos en la toma de decisiones.
Merece la pena destacar que en el Decreto no se especificó la permanencia ni causas de remoción de sus titulares, lo que los supeditaba aún más sus decisiones a la voluntad del Ejecutivo.
Una década más tarde, con el impulso de las reformas a la Ley Federal de Telecomunicaciones y a la Ley Federal de Radio y Televisión -que tuvieron como precedente un competido proceso electoral-, se fortaleció y dotó de nuevas facultades a la Cofetel como la de regular al sector de radiodifusión (radio y televisión abierta).
Se estableció con claridad que el Pleno de la Comisión estaría conformado por cinco integrantes que debían ser propuestos por el Ejecutivo y ratificados por el Senado y sólo podrían ser removidos por causas graves. Pero ello no eximió a la Comisión de cambios abruptos en sus titulares.
La Cofetel seguía operando como doble ventanilla (los trámites que desahogaban de los regulados también debían ser aprobados por la Subsecretaría de Comunicaciones) y su independencia a menudo se veía comprometida, pues la SCT mantenía el control sobre la política regulatoria y sobre la entrada y salida de operadores, además de que sus facultades sancionadoras estaban supeditadas a la decisión última del titular de la dependencia.
Amén de que los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión también estaban regulados por la extinta Comisión Federal de Competencia Económica (COFECO), que dependía de la Secretaría de Economía, y que dirimía todos los aspectos relacionados con la competencia en los mercados de telefonía, internet, radio, televisión abierta y de paga.
Pese a los esfuerzos de ambas comisiones, las condiciones en esos mercados no cambiaron significativamente. Seguían dominados por entes económicos poderosos que mermaban la competencia, lo que impactaba de manera negativa en la calidad y precios de los servicios de telecomunicaciones, que eran de los más altos entre los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
Surgió entonces la necesidad de transitar hacia un órgano regulador con mayor independencia, capaz de generar condiciones reales de competencia en beneficio de los usuarios y las audiencias. Un organismo acorde a las circunstancias económicas y sociales, con la suficiente profesionalización e integridad técnica para hacer más eficiente su gestión y más transparentes sus decisiones.
Así, en septiembre de 2013, se aprobó una Reforma Constitucional en la que se reconoció que las telecomunicaciones y radiodifusión son servicios públicos de interés general, por lo que el Estado debe garantizar que sean prestados en condiciones de competencia, calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexión, convergencia, acceso libre y continuidad; se instruyó también al Consejo de la Judicatura disponer de tribunales especializados en radiodifusión, telecomunicaciones y competencia económica; y se creó un nuevo regulador autónomo para este sector denominado, Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), cuyas resoluciones -ya sin la injerencia gubernamental- sólo pueden ser modificadas por tribunales competentes.
El IFT fue dotado de autonomía constitucional para garantizar la independencia en sus decisiones y funcionamiento, así como profesionalizar su desempeño. Para ello, se estableció un estricto proceso de selección de los siete Comisionados que integran su Pleno (máximo órgano de gobierno), el cual consiste en la presentación y aprobación con las más altas calificaciones de un examen de conocimientos técnicos, además de ser propuesto por el Ejecutivo Federal y ratificado por el Senado de la República.
Otras de las bondades de este nuevo modelo institucional, basado en las mejores prácticas internacionales son que el regulador también funge como autoridad en materia de competencia económica para ambos sectores; tiene la facultad de emitir disposiciones administrativas de carácter general; y aunque sus normas, actos u omisiones pueden ser impugnados mediante juicio de amparo indirecto ante tribunales competentes, estos no pueden suspenderse hasta en tanto haya una resolución definitiva por parte del Poder Judicial.
Lo anterior reviste de enorme importancia y da certeza jurídica a las decisiones del Pleno del IFT pues, en el pasado, varias las disposiciones de la extinta Cofetel eran inoperantes al ser impugnadas por las empresas.
Gracias a la independencia con la que fue dotado el IFT y los mecanismos provistos para la transparencia y la rendición de cuentas se generó confianza en el regulador, aumentaron las inversiones y los competidores en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión.
Basta revisar algunas cifras. De junio de 2013 (antes de la reforma) a septiembre de 2022 se triplicó la penetración de banda ancha móvil de 23 a 87 líneas por cada 100 habitantes; los accesos a banda ancha móvil aumentaron 84%; los precios de las comunicaciones disminuyeron 30%, en particular el servicio de telefonía móvil bajó alrededor del 44%.
La relevancia y pertinencia de este nuevo modelo institucional del regulador mexicano, siempre perfectible, también se puede observar mediante acciones como: las declaratorias de los Agentes Económicos Preponderantes en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, así como sus respectivos instrumentos de seguimiento que han propiciado una disminución de su participación en distintos mercados.
También se han llevado a cabo, como no ocurrió en más de dos décadas, diversas licitaciones para la provisión de servicios de radiodifusión. Se licitó de la tercera cadena nacional de televisión y 32 canales regionales; así como frecuencias para radiodifusión en AM y FM, otorgando más de 240 concesiones de uso comercial para este servicio y otras 545 concesiones otorgadas de manera directa para uso público, social comunitario e indígena. Hoy en día, al encender el radio o la televisión las audiencias de todo el país tienen muchas más estaciones y canales que hace apenas 10 años y las opciones siguen creciendo.
Es importante mencionar la labor que realiza el IFT para garantizar los derechos de los usuarios y las audiencias. Además de emitir (en coordinación con la Procuraduría Federal del Consumidor) la Carta de Derechos Mínimos de los Usuarios de Servicios de Telecomunicaciones, tan sólo en 2022 atendió cerca de 100 mil inconformidades de usuarios por fallas o mala prestación de estos servicios.
Todas estas acciones han sido diseñadas, técnicamente fundamentadas y ejecutadas por especialistas del Instituto en diversas materias: técnicas, jurídicas y económicas, así como expertos que realizan estudios y análisis detallados para respaldar las disposiciones regulatorias que adopta el Pleno.
Las decisiones del IFT también están soportadas por rigurosos procesos que, en la mayoría de las ocasiones incluyen la consulta pública, fomentando así la participación de distintos actores e interesados.
En todos los casos, las resoluciones del Instituto están sujetas al escrutinio público, mediante diversos instrumentos de transparencia y rendición de cuentas. Así como los obligatorios y necesarios mecanismos de control interno y externo para garantizar un uso correcto y eficiente del presupuesto que cada año le asigna la Cámara de Diputados.
Desde luego que la labor del IFT puede y debe mejorar, su funcionamiento aún es perfectible para cumplir cabalmente el mandato constitucional y para enfrentar los nuevos desafíos que impone la transformación digital. Pero reflexionemos por un momento, a la luz de los dos modelos expuestos:
¿Qué ocurriría si las funciones regulatorias que realiza el IFT regresaran a manos del Poder Ejecutivo? ¿Qué sucedería si el otorgamiento y revocación de concesiones de telecomunicaciones y radiodifusión o la autorización de cesiones o cambios de control accionario de las empresas proveedoras de estos servicios regresan a la secretaría del ramo? ¿O si la regulación asimétrica de los Agentes Económicos Preponderantes queda en manos de un organismo desconcentrado del gobierno federal?
Pensemos, ¿qué pasaría si el monto de las contraprestaciones por el otorgamiento de las concesiones también estuviera fijado por la Secretaría de Hacienda? ¿Qué mecanismos dispondría el gobierno para la protección de los derechos de los usuarios y las audiencias?
Soy un convencido de que la regulación y vigilancia de la competencia, sea de los sectores de telecomunicaciones, radiodifusión o cualquier otro, debe estar en manos de especialistas que actúen con independencia de cualquier actor gubernamental, político o económico, en estricto apego a la ley y bajo rigurosos mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.
Las propuestas de mejora a los órganos constitucionales autónomos deben ser hacia delante, con miras a una mayor transparencia, equilibrio de poderes y certidumbre jurídica. No una involución donde se reconcentren las decisiones en un solo poder.