La iniciativa de reforma a diferentes leyes que el Ejecutivo Federal envió al Poder Legislativo para fortalecer la Guardia Nacional, tiene uno de sus puntos centrales en que su control operativo y administrativo pase a la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), esto motivó que se reactivara un debate que lleva en escena por lo menos 30 años. Sin ir más atrás, las administraciones que van de 1988 a 2012 establecieron en los instrumentos que rigen la planeación del desarrollo en México que enfrentar la delincuencia organizada, en particular el narcotráfico, era un asunto de seguridad nacional que requería la participación de las Fuerzas Armadas en apoyo a la autoridad civil. En el caso, de la administración 2012-2018, la participación de la SEDENA y la Secretaría de Marina Armada de México (SEMAR) contra la delincuencia organizada se integró con base en el concepto de seguridad interior por orden también del poder civil.
En suma, cinco presidentes de la República ordenaron abiertamente al Instituto Armado, apoyar en el esfuerzo nacional contra la delincuencia, y durante esos treinta años el debate ha sido el mismo, a saber, si es constitucional la participación de las Fuerzas Armadas en seguridad pública. Todos los gobiernos, de todos los signos partidistas hasta 2018 respaldaron la actuación del Ejército y de la Marina Armada de México, sin embargo, ninguno asumió la necesidad de reformar la Constitución para que las Fuerzas Armadas pudieran realizar esta función de apoyo a la autoridad civil con bases jurídicas claras y eficientes.
Tuvo que ser la SCJN, la que estableciera que la función de seguridad es del Estado mexicano, que no se requiere estado de excepción para que las Fuerzas Armadas participen en seguridad pública, y que es constitucional el apoyo del Instituto Armado a la autoridad civil en tareas de seguridad pública e interior. Sin embargo, la juridicidad constitucional y con ello la institucionalidad del trabajo de las Fuerzas Armadas quedó pendiente.
El gobierno actual enfrentó el desafío de las seguridades –nacional, pública e interior– con base en una visión jurídica e institucional. Primero, determinados delitos no podían ser la base para definir la actuación de las Fuerzas Armadas. Segundo. Asumió la problemática en seguridad pública como una amenaza a la seguridad nacional, al considerar que ponía en riesgo a las instituciones del Estado y se requería la participación del Ejército desde una estrategia integral que articuló la política social y el combate a la corrupción, entre otras áreas.
En tercero, propuso crear una nueva institución de seguridad pública profesional, adscrita a la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) y con presencia en todo el territorio. La reforma constitucional en materia de Guardia Nacional sintetizó la visión de tener una institución con capacidades para asumir la seguridad pública de la federación –instalaciones, sensibles aeropuertos carreteras, centros de reinserción social– y al mismo tiempo, apoyar a estados y municipios a recuperar la seguridad y construir la paz, sin sustituirlos en su responsabilidad de garantizar la seguridad pública en sus órdenes de gobierno.
Sin embargo, la creación de la Guardia Nacional se encontró ante una dogmática constitucional lineal y ante el control de convencionalidad, es decir, México firmó una serie de Acuerdos internacionales, esos acuerdos forman parte de nuestra legislación, y en el caso de instancias como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, nuestro país aceptó una sentencia de plano, la cual dicta que el Ejército no debe ser parte de las funciones de seguridad pública.
En ese contexto jurídico, histórico y de dogmática lineal, el Legislador aprobó por consenso las reformas constitucionales y legales que dieron vida a la Guardia Nacional, pero no aceptó que formara parte de la SEDENA. Esto llevó a crear una institución, que por una parte quedó adscrita a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) y que por otra, ha sido consolidada mediante: a) las capacidades humanas, materiales, operativas y logísticas de la SEDENA y la SEMAR; b) disciplina militar, c) respeto al orden jerárquico propio de instituciones castrenses y d) la formación netamente civil en la función de seguridad.
Ahora, el Gobierno Federal propuso una mediación racional, esto es una reforma, para asegurar que la Guardia Nacional prevalezca, evitando llevar el debate a una reforma constitucional, entre otros factores, por la decisión opositora de no aprobar reformas constitucionales, la reforma consiste básicamente en: 1) resolver el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional para que estas funciones pasen a la SEDENA; 2) mantener la adscripción de la Guardia Nacional en la SSPC; c) afirmar la conducción civil de los planes, políticas públicas y estrategias de seguridad así como el control parlamentario del Senado; y d) crear la base para tener una administración adecuada de personal, recursos e infraestructuras.
En materia operativa hay motivos que sustentan la reforma y van del sentido común que supone tener control sobre casi 100 mil personas desplegadas en 241 instalaciones en el país, mantener la disciplina interna, y avanzar para fortalecer sus capacidades de prevención, investigación y persecución del delito.
Una fotografía de la Guardia Nacional a esta fecha permite apreciar el esfuerzo institucional, logístico, administrativo y financiero realizado por las instituciones del Estado mexicano, en especial a través de la SEDENA y la SEMAR. Los grandes números de la Guardia Nacional pueden sinetizarse en: a) 92 mil elementos desplegados en el territorio, que sumados a 12 mil 600 en apoyo a las operaciones, sumán más de 118 mil Guardias Nacionales; 241 nuevas instalaciones, 62 en construcción, en dos años se construirán 190 cuarteles más y si se consideran las instalaciones que brinda la SEDENA el personal puede desplegarse en 594 espacios; 72 mil elementos se capacitaron con un curso de casi mil horas de formación inicial; 76 mil Guardias Nacionales tienen cursos de especialización para cumplir las más de 50 funciones que les ordena la ley; más de tres mil personas formadas o en formación para ser sus próximos mandos; y 43 mil elementos con Certificado Único Policial (CUP); entre otras cifras relevantes en equipo táctico, vehículos y materiales para la seguridad.
Administrar esta masa de recursos humanos y materiales requiere una organización, logística y presencia transversal y nacional. La unidad de doctrina, la disciplina y los códigos internos de convivencia institucional son torales para conducir este personal. Habría de pensarse que preservar la seguridad de la nación tiene primacía en la lógica del Estado, que si bien han de afirmarse principios del derecho, también habría de entenderse que una función sustantiva de las instituciones del Estado y de la propia afirmación del Estado de derecho es proteger la vida de las personas. Una lectura orgánica de la Constitución es necesaria, baste preguntarse ¿si las FA no pueden participar en tareas de seguridad pública, entonces cómo lo hicieron los últimos cinco sexenios?. La imaginación y la responsabilidad políticas significan al Legislador que encuentra rutas transitables que permitan afianzar el enorme esfuerzo público y social que ha significado crear y consolidar la Guardia Nacional.
En esta columna se ha citado la tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) relativa a una controversia constitucional que actores políticos de oposición interpusieron debido a que la SEDENA y la SEMAR tienen un lugar en el Consejo Nacional de Seguridad Pública, en ese momento –finales del siglo XX–, señalaron que la presencia del Instituto Armado en seguridad pública contravenía la Constitución, en específico los artículos 89 y 129.
La respuesta de la SCJN tras aceptar y analizar la controversia fue clara “no sólo es constitucional la participación de las Fuerzas Armadas en auxilio o apoyo de las autoridades civiles, sino necesaria para salvaguardar el orden jurídico emanado de la propia Ley Fundamental (…) las funciones que tienen exacta conexión con la disciplina militar a las que se refiere el artículo 129 constitucional, van más allá de las labores internas de la vida militar y se circunscriben necesariamente a cumplir con las facultades y funciones que el Código Político y las leyes emanadas de éste, asignan al Ejército, Armada y Fuerza Aérea nacionales, dentro de las cuales se encuentra la de auxiliar a las autoridades civiles con el uso de la fuerza de la que disponen en labores relacionadas directa o indirectamente con la seguridad pública y con las limitaciones estrictas que establece nuestro régimen jurídico”.
En palabras claras, la SCJN resolvió que era constitucional la presencia de ambas instituciones en el Consejo Nacional de Seguridad Pública y que también era constitucional su participación en seguridad pública e interior, asentando que no se precisaba estado de excepción, suspensión de garantías, guerra o situaciones semejantes, debido a que la función de seguridad pública es del Estado mexicano y la ciudadanía tiene derecho a la seguridad.
La iniciativa de reforma a diferentes leyes por parte del Ejecutivo Federal es para que la SEDENA tenga el control operativo y administrativo de los elementos que integran la Guardia Nacional, nada le resta el poder civil que mantiene la facultad de determinar y aprobar la Estrategia Nacional de Seguridad, ni al Senado que conserva la facultad del control parlamentario sobre la Guardia Nacional, ni a la SSyPC donde seguirá adscrita la Guardia Nacional.
En política la memoria importa porque algunos actores que llevaron a nuestras Fuerzas Armadas a participar en seguridad pública sin un marco jurídico e institucional claro y que aprobaron casi por unanimidad la reforma constitucional en materia de seguridad nacional y leyes en la materia, hoy dicen que se militariza el país, cuando saben perfectamente bien que el fin de las reformas propuestas por la Presidencia de la República son para mejorar el trabajo de esta institución por la vía jurídica e institucional. La militarización es una farsa que difunden quienes, sin construir un marco jurídico e institucional claro, ayer festejaban los resultados de la SEDENA y la SEMAR en seguridad pública.
*Dr. Jorge A. Lumbreras Castro
Académico de la FCPyS – UNAM