"Esta Asamblea encarna el Poder Constituyente y el Poder Constituyente es la expresión suprema del pueblo como tal, y el primer Poder del Estado. Este Poder no admite condicionamientos, limitaciones ni parámetros; no reconoce poderes por encima de ella misma porque es fruto indiscutido y legítimo de la soberanía popular. (...) la búsqueda de armonías y coincidencias que ofrezcan al texto constitucional un amplio consenso no significa en modo alguno el abandono de posiciones ideológicas ni de ideas ni programas; (...) una constituyente no legisla para un partido ni para un sector, sino para todo el pueblo."
Víctor Haya de la Torre, 28 de julio de 1978.
Algún apunte sobre las constituciones del Perú
El proceso constitucional peruano de 1978/79, se tradujo en una convergencia singular; marcó el regreso a la democracia y con ello la segunda administración de Fernando Belaúnde Terry, quien 20 años atrás había fundado un instituto político que lo llevó al poder, al PPerúartido de Acción Popular, de centroderecha; por otro lado, la Asamblea Constituyente fue presidida por el destacado político de izquierda Víctor Haya de la Torre, fundador del APRA, quien pasara la mayor parte de su vida política en la clandestinidad, desterrado o en prisión. Haya de la Torre, quien además de destacado político, era un brillante jurista, moriría en agosto de 1979, pocas semanas después de haber firmado el acta final del proceso constituyente, de la que él consideraba era la primera constitución política del siglo XXI.
Esta constitución fue notable, entre otros factores, porque constituyó un puente de regreso pactado a la democracia después de 10 años de gobierno militar encabezado por el general Francisco Morales Bermúdez. Haya de la Torre, al inaugurar los trabajos de la Asamblea Constituyente señaló "El pueblo, al votar el 18 de junio, hizo una auténtica revolución: recuperar el ejercicio de una soberanía que le fuera negada hace diez años”.
Tan sólo 23 años después de que la constitución de 1979 entrara en vigor, un proceso político de triste recuerdo originó la constitución vigente.
Entra Alberto Fujimori
Si bien Alberto Fujimori fue democráticamente electo en 1990, pronto en su gestión, en 1992, lideró un autogolpe de Estado. El pretexto, reforzar la lucha contra el movimiento maoísta Sendero Luminoso y la guerrilla de filiación comunista.
El también conocido como fujimorazo, no sólo disolvió el Congreso, atentando contra la autonomía del poder legislativo, sino que constituyó una grosera intervención, mediante el uso de la fuerza, en las principales instituciones del Estado peruano. Analistas peruanos consideran que la convocatoria fujimorista del llamado Congreso Constituyente Democrático, fue una medida para crear un cauce institucional, afín a los propósitos del régimen, frente al caos provocado después del autogolpe. No son pocos los juristas que han señalado a lo largo de los años que el plumazo autoritario de Fujimori no derogaba, como se pretendió, el texto constitucional de 1979. Apuntan al hecho de que ese texto constitucional señala: "Artículo 307.Esta Constitución no pierde su vigencia ni deja de observarse por acto de fuerza o cuando fuere derogada por cualquier otro medio distinto del que ella misma dispone". Mas aún, debe apuntarse que el proceso para reformar dicho texto se encuentra en su artículo 306. Por algo son gobiernos de facto, no de iure y la consecuencia lógica de todo acto arbitrario en contra de una norma constitucional y sus instituciones debiera ser la nulidad de pleno derecho.
El gobierno de Fujimori buscó atenuar la percepción negativa hacia el golpe promoviendo un referéndum ratificatorio del proyecto de texto constitucional. Así, el 31 de octubre de 1993, se llevó a cabo dicha consulta.
La nueva constitución fue promulgada el 29 de diciembre de 1993 y entró en vigor el 1o de enero de 1994. Así, de manera accidentada, el gobierno de Fujimori promulgó la 12a constitución de la vida independiente del Perú.
En promedio, desde la primera después de su independencia en 1823, hasta 1993, el Perú se había dado un nuevo texto constitucional cada 14 años. De no haber cambios el próximo año, cuando la Constitución de 1823 cumpla 200 años, el Perú habrá tenido una nueva constitución cada 16.6 años.
El poder del Congreso peruano, nada nuevo
En derecho, pocas disciplinas son más complejas que el análisis de las normas constitucionales. Estos apuntes derivan de una mirada rápida a ciertos aspectos de varias normas contenidas en algunas de las constituciones que ha tenido el Perú. Incluyo, algunas otras referencias históricas e incluso de carácter económico.
Algunas conclusiones
PRIMERA: con algunas variantes semánticas, las normas de distintas constituciones peruanas aquí comentadas contienen, desde 1839, la facultad del congreso para decretar la vacancia de la presidencia por motivos de la incapacidad moral del presidente. La "perpetua" o "permanente incapacidad" moral del presidente es responsabilidad de una determinación del Congreso desde hace más de 180 años.
SEGUNDA: no son tan antiguas, sin embargo, las disposiciones que dan al presidente la facultad de disolver el Congreso en determinadas circunstancias. La creación de esta especie de equilibrio entre las "facultades terminales" que el ejecutivo y el legislativo poseen recíprocamente, tiene poco más de 43 años. Como se verá, no son simétricas, aunque tampoco creo que necesariamente lo deban de ser.
La creación del voto de censura o de pérdida de confianza, como atribución del Congreso se origina en la Constitución de 1979, que en su artículo 226, le concede dicha facultad a la Cámara de Diputados.
En correspondencia, el artículo 227, del mencionado texto constitucional le concede al presidente la facultad de disolver la Cámara de Diputados cuando ésta haya emitido un voto de censura por tres ocasiones al Consejo de Ministros.
En la constitución de 1993, en cambio, el Congreso es unicameral y basta con que el voto de censura se produzca por dos ocasiones para que el presidente pueda disolver el Congreso.
TERCERA: más allá de la anécdota, es importante recuperar el precedente de la decisión del Tribunal Constitucional, con sede en Lima, que el 14 de enero de 2020, determinó que la disolución del Congreso que el expresidente Martín Vizcarra decretó el 30 de septiembre de 2019, fue válida.
CUARTA: la división e independencia de los poderes del Estado es una de las características más preciadas de la vida en democracia. Por ello, la interacción entre los poderes requiere de una arquitectura cuidadosa que permita salvaguardar el equilibrio entre ellos. Corresponde a los peruanos profundizar en el esfuerzo de reflexión que ya se ha iniciado y que postula por reglar esta facultad para poder así interpretar, fuera de duda, con certeza jurídica, la facultad del Congreso peruano para decretar la "permanente incapacidad moral" del titular del ejecutivo.
Han pasado ya más de 180 años desde que esta figura apareció en los textos constitucionales y tal vez ya es hora de mirarla con la atención que requiere una disposición que se ha convertido en una espada de Damocles.
QUINTA: las relaciones entre el Congreso y el Ejecutivo se han tornado más ríspidas e impredecibles en los últimos 20 años, hecho que ha coincidido con la crisis de los partidos tradicionales y agravado por el hecho de que ningún partido ha conseguido, por sí mismo o a través de alianzas estables, una mayoría que permita dar a la política nacional un nivel aceptable de certidumbre.
En la última elección presidencial, 23 partidos presentaron candidaturas a la primera vuelta y, si bien muchas de ellas tuvieron un carácter meramente testimonial, tal atomización de posiciones políticas distrae la atención de la ciudadanía. No son pocos los peruanos preocupados por esta situación y a ellos corresponde promover los cambios constitucionales y al sistema electoral que en su caso correspondan.
SEXTA: la elección peruana estuvo lejos de ofrecer un resultado claro que diera certidumbre tanto a la población como a los partidos en contienda. Los resultados fueron muy cerrados lo cual fue una clara muestra de la profunda división política que vive la sociedad peruana.
Después de la segunda vuelta de las elecciones presidenciales, el partido Fuerza Popular de Keiko Fujimori, inició formalmente alegatos de fraude que no prosperaron y al final, las autoridades electorales informaron que Perú Libre, el partido que postuló a Pedro Castillo, se había llevado la victoria obteniendo 8,836,380 votos (50.12%), frente a 8,792,117 (49.87%) que obtuvo Keiko Fujimori, una diferencia de sólo 44, 263 votos, pero como sabemos, en democracia con un solo voto más se define al ganador.
SÉPTIMA: el comportamiento de la economía del Perú, a la luz del panorama político que ha prevalecido en los últimos 20 años, se presenta como una notable paradoja: entre 2002 y 2021, su economía ha mostrado un robusto y envidiable crecimiento promedio del PIB del 4.74% . El problema está en otro lado, está en la política.
OCTAVA: como México y el resto de países de la región, Perú requiere de las reformas que le lleven a obtener una mejor distribución del ingreso y a un desarrollo más integral y compartido. Como a México y a otros países de Latinoamérica, al Perú le urge una reforma fiscal progresiva llamada a ser un elemento central en la creación de un Estado de bienestar.
NOVENA: en la mayoría de los países presidencialistas, el castigo a los gobernantes ineficaces y a los partidos que los proponen, está en las urnas.
Introducir esquemas adicionales para la interrupción del mandato presidencial puede añadir elementos de incertidumbre e inestabilidad altamente nocivos que con alta probabilidad se convierten en parte del arsenal político de opositores. Insisto, el cambio democrático se debe dar en las urnas y, por otro lado, se deben de mantener las normas destinadas a sancionar, conforme a disposiciones claras, la deshonestidad de los mandatarios. La hipótesis de "permanente incapacidad moral", si el pueblo peruano decidiera mantenerla, debe de añadir certeza y no alimentar la incertidumbre y ser claramente reglamentada.
DÉCIMA: la redacción de una nueva constitución para el Perú se antoja como un elemento central que pudiera coadyuvar a resolver algunos de los conflictos que el sistema político peruano presenta. Ello no sólo tiene que ver con la permanencia, o no, del mecanismo de destitución del titular del Ejecutivo, o con los supuestos para la disolución del Congreso, o su perfeccionamiento, sino con temas electorales.
Perú, me han reiterado amigos peruanos, tiene la oportunidad de escoger entre regresar a un sistema presidencialista u optar por un parlamentarismo pleno. El sistema mixto, tal y como fue concebido, ha mostrado sus limitaciones.
Dada la situación política actual, no soy muy optimista de que en los próximos meses se inicie en Perú un movimiento de revisión de su norma constitucional. Como he señalado, corresponde a los peruanos iniciar formalmente los trabajos que de manera eventual lleven al reemplazo de la Constitución de 1993 que aún lleva –si bien simbólicamente– la firma de Alberto Fujimori aunque en 2001 Alejandro Toledo promulgara una ley que formalmente retira tal rúbrica.